¿Qué está pasando con las regalías de Ciencia, Tecnología e Innovación?
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Por: María Piedad Villaveces - Directora Ejecutiva ACAC
El Senador Jorge Enrique Robledo presentó ponencia NEGATIVA el pasado 16 de mayo al proyecto de ley presentado por el gobierno para reglamentar unos cambios en la selección de proyectos de ciencia, tecnología e innovación - CTeI en el marco del sistema general de regalías – SGR.
Después de brindar una contextualización al lector, este artículo analiza las posibilidades que tiene la comunidad científica, en la coyuntura política actual, para reformar la estructura institucional de los recursos del SGR destinados a la financiación de la ciencia, la tecnología, y la innovación en el país.
Antecedentes
En el 2016, un informe de la Contraloría presentó las graves ineficiencias en la ejecución de proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación – CteI con recursos de regalías. Entre las dificultades, mencionaba el informe la falta de oportunidad en la ejecución; incluso se identificaron casos en los cuales transcurrieron 3 años sin contratar después de haber sido aprobados los proyectos, inconvenientes con el registro de información en el sistema de monitoreo seguimiento y control, proyectos con notables retrasos en las metas y tiempos establecidos, riesgo de no uso de los productos, falta de cualificación y fallas en la supervisión e interventorías, entre otras (p. 140 - 141).
Esta situación hizo que muchos investigadores desistieran de buscar recursos para sus investigaciones en el sistema general de regalías y por ello, para el 2016, había un resago en la presentación de proyectos. Sin embargo, en lugar de buscar formas de mejorar la eficiencia de ese Fondo, en el 2017 el gobierno nacional propuso usar los recursos no ejecutados para consolidar el acuerdo de paz realizado con las FARC, decisión a la que se opuso la comunidad científica; no por su finalidad, sino por su regresividad en relación con la inversión en CTeI, y en cambio, mencionó que era necesario hacer ajustes al mecanismo jurídico y al régimen legal que regula le presentación, aprobación, ejecución y seguimiento de estos proyectos.
Como resultado, a través del Acto Legislativo No. 04 de 2017, el Congreso aprobó el cambio de destinación de 1,5 billones de pesos del Fondo de CteI para construir carreteras en vías terciarias. Sin embargo, también logró hacer cambios a la estructura institucional en los siguientes 5 aspectos:
- Los programas o proyectos de inversión que se financiarán con recursos del Fondo de CTeI serán definidos por el OCAD de CTeI.
- La selección de los beneficiarios se hará a través de convocatorias públicas abiertas y competitivas.
- Los términos de referencia de las convocatorias se articularán con los planes de desarrollo.
- Los proyectos deberán ser presentados por entidades del Sistema Nacional de CteI.
- Los proyectos aprobados serán ejecutados por la entidad que los presentó en la convocatoria.
Pese a la cesión de 1,5 billones de pesos y la aprobación de los aspectos referidos, la comunidad científica sintió que los cambios en la estructura institucional que se podían hacer a través de un Acto Legislativo no se habían logrado.
Proyecto de Ley de Regalías 2018
En marzo del 2018, una vez se abrió el Congreso, el gobierno radicó un proyecto de ley para dar cumplimiento a lo establecido en el Acto Legislativo 04 de 2017. El proyecto de ley; compuesto por 8 artículos, establece: a) un mecanismo para que las convocatorias sean públicas, abiertas y competitivas, b) una limitación a que las entidades que presenten proyectos deban ser reconocidas por Colciencias, c) una estructuración institucional liderada por Colciencias para que las convocatorias estén coordinadas con los planes regionales de CTeI.
Para la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia – ACAC, la presentación de un proyecto de ley para ajustar el mecanismo de regalías del Fondo CteI debió asumirse como una oportunidad para hacer una propuesta integral que abarcara todas las dificultades que se han presentado en cada una de las etapas de la ejecución de los proyectos. Para otras entidades del sector científico, como la Academia de Ciencias, tratar de abarcar todas las reformas al sistema de regalías de CTeI era un riesgo dado que dilataría las decisiones logradas con el cambio constitucional. La segunda posición primó sobre la primera y, en conjunto, la comunidad científica y el Colegio Máximo de Academias, dieron un aval inicial al proyecto de ley que el Ministro de Hacienda presentó al Congreso.
En la exposición de motivos, el Ministro de Hacienda manifiesta como evidente la necesidad de abordar y solucionar las razones de fondo por las cuales los recursos del Fondo CTeI no estaban siendo aprobados y distribuidos conforme a los fines y objetivos establecidos en la Constitución (p. 2), sin embargo, el proyecto de ley está lejos de ser la reestructuración institucional requerida, ya que sólo implica resolver uno de los problemas que ha generado dificultades en el sistema de regalías de CTeI: el ingreso de los proyectos al sistema.
En este sentido, el proyecto de ley no soluciona una de las dificultades que hoy tienen los investigadores; y que puede constituir el problema más serio del mecanismo: el reportarle a las entidades públicas siguiendo los lineamientos del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación – SMSCE, un mecanismo diseñado por el Departamento Nacional de Planeación - DNP con el fin de hacerle seguimiento al Fondo de CTeI, así como a los otros fondos del sistema general de regalías.
La idea práctica de tener una sola herramienta de seguimiento y control – SMSCE; sin considerar la naturaleza y características propias de los proyectos CTeI, va en contravía de las necesidades y las posibilidades de entregar resultados que tienen los investigadores, en Colombia y en cualquier parte del mundo, entendiendo que los proyectos de investigación no pueden asimilarse a los proyectos de inversión.
Un ejemplo ilustra lo anterior: Un típico proyecto de inversión es la construcción de un puente. Para esto ya existe una metodología que es ajustada a la situación del proyecto. En ese sentido, el supervisor o el interventor tendrá que asegurarse que lo que ofreció el contratista se cumpla a cabalidad con estándares conocidos. En cambio, en los proyectos de investigación se formula una hipótesis y se invierte todo el esfuerzo y diligencia para confirmar o refutar tal postulado. El éxito de la investigación puede ser que se refute lo planteado en la pregunta de investigación.
De lo anterior se deriva el dilema con respecto a los fondos de regalías para CTeI: ¿Cómo hacer que un supervisor financiero entienda que hay que desembolsar los recursos así la investigación no haya logrado lo que se había propuesto la hipótesis? En ese sentido, una reforma integral al Fondo de CTeI del SGR es relevante y urgente para que se puedan aprovechar, de la mejor manera, esos recursos importantes para la investigación.
Pasos a seguir
La comunidad científica debe revisar con detenimiento las ventajas y desventajas de apoyar el actual proyecto de ley, o de solicitar su archivo y gestionar en la próxima legislatura un proyecto de ley que reforme integralmente el Fondo de CTeI del SGR. A continuación se presentan algunas observaciones sobre las dos alternativas:
- Apoyar el arreglo parcial y seguir insistiendo en un arreglo integral en el próximo gobierno
Entre las ventajas que traería apoyar el proyecto de ley actual se encuentra la de obtener una mayor claridad, pues las entidades que presentan los proyectos serían automáticamente las que los ejecutarían, lo cual constituye un paso de seguridad muy importante para la comunidad científica. También se empezaría a tener mucha más claridad sobre las convocatorias para generar transparencia sobre lo que buscan las gobernaciones versus la capacidad regional y nacional para lograrlo.
Otra ventaja para la comunidad científica es que Colciencias volvería a tener una posición líder en la materia, la cual había perdido frente al DNP en lo relativo a la ejecución de los recursos de regalías CTeI.
Entre las desventajas, se destaca que con la aprobación de esta ley se lograría una solución parcializada a las deficiencias del Fondo de CTeI del SGR. Es posible que el próximo gobierno lidere el cambio estructural requerido, pero también que no tenga la intención de solucionar el tema del seguimiento a los proyectos de regalías CTeI. En ese escenario, quizás se vuelvan a presentar los problemas mencionados por la Contraloría en su informe del 2016.
- Pedir el archivo de este proyecto de ley y exigirle al próximo gobierno un proyecto de ley completo para reformar el Fondo de CTeI del SGR
En este momento el gobierno y el congreso tienen la obligación constitucional de expedir una ley para reglamentar lo establecido en el Acto Legislativo 04 de 2017. Dado que la modificación de una ley, como la 1530 de 2012, es potestad del Congreso, este podría en una sola ley reglamentar lo modificado en el 2017 y también legislar sobre el sistema de seguimiento establecido en la norma del 2012, adaptándolo a las realidades de la investigación científica. Adicionalmente, la primera legislatura de cualquier gobierno es un momento adecuado para impulsar cambios legislativos profundos.
Por su parte, se identifican dos desventajas a este camino: 1) el tiempo que demore el proyecto en el Congreso impactará la entrega de recursos de regalías a las entidades del sector. 2) El próximo gobierno llegará con compromisos con respecto a las regiones y no se conoce en este momento si son o no favorables a un cambio profundo a todo el sistema que rige al Fondo de CTeI del SGR. Sin embargo, es claro que si en esta legislatura no se aprueba el proyecto de ley, el próximo gobierno tendrá la obligación de hacerlo, por lo menos para mejorar la parte inicial del proceso en cuanto a la solicitud de recursos al Fondo de CTeI del SGR.
Conclusiones
En la coyuntura actual, a menos de una semana de la primera vuelta de la elección presidencial y a un poco más de un mes de conocer al próximo presidente de Colombia, será necesario esperar si el proyecto de ley es aprobado o archivado por el Congreso.
En el primer caso, será necesario informar al próximo presidente y a los congresistas que iniciarán sus funciones en julio que esta ley soluciona sólo parcialmente el asunto de regalías de CTeI.
En el segundo caso, promover que, por vía del ejecutivo o del legislativo, se radique un proyecto que reglamente lo exigido por la reforma constitucional del 2017 y que además reforme la Ley 1530 de 2012 en lo relacionado a otros aspectos de los proyectos de CTeI como la evaluación, el seguimiento y el control.
La comunidad científica organizada en Asociaciones o Academias estará vigilante; bien sea del proyecto que cursa actualmente en el Congreso, o del que se presente en la próxima legislatura por el gobierno o por los recién electos congresistas.
Bibliografía
Cardenas Santanmaría, M. (2018) Exposición de motivos proyecto de Ley 201 de 2018. Disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-radicados-senado/p-ley-2017-2018/1091-proyecto-de-ley-201-de-2018.
Contraloría General de la República (2016) Informe de auditoria desempeño No. 145 de 2016. Recursos de regalías para proyectos de inversión del sector Ciencia, Tecnología e Innovación - CTeI - contenidos en el concepto de distribución del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación - FCTeI - del SGR. Disponible en:
El Tiempo (2017) Proyectos de ciencia quedarían colgados con la reforma a las regalías disponible en: http://www.eltiempo.com/economia/sectores/impacto-de-la-reforma-a-las-regalias-en-proyectos-de-ciencia-y-tecnologia-80810.
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