Colciencias y el síndrome de Adán del gobierno Santos

Por: Gabriela Delgado M. PhD en Ciencias Farmacéuticas
Profesora Titular, Universidad Nacional de Colombia
Académica Correspondiente, Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales
Miembro Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia

Sin duda, ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos-OCDE se convirtió en una obsesión, en un capricho del Gobierno del presidente Santos, que bajo esas buenas prácticas de política pública que caracterizan al club, debió conducir un trabajo serio y responsable en donde la consecución de indicadores, fuera el resultado lógico de las políticas, los compromisos y los cambios alcanzados o esperados y no, en el logro de la acomodación de cifras y de la impostura de lo que no somos.

Entrar al club de la OCDE no debió ser la meta (1); el principal propósito debió ser el ingresar dignamente. La OCDE es una organización cuyos países miembros tienen como común denominador las buenas prácticas de política pública.

Al revisar las estrategias usadas por el gobierno para exhibir indicadores, olvidaron el cómo se definen o re-definen -cuando aplica ajustarlas- dichas políticas. Con gran rigurosidad en todos los casos, más aún si la decisión implica cambiarlas. Acorde con el Instituto de Estudios del Ministerio Público-IEMP “las políticas públicas deben contar con incentivos de conducta como parte de sus instrumentos de política. Las normas, sobre todo las reglas formales, juegan un rol fundamental en la estructura de la política pública: leyes, decretos y normatividad permiten que los agentes se adhieran al espíritu de la política y cooperen”. Según esa misma entidad “por las características propias de una ley, los agentes implementadores van a ajustar sus acciones a lo planteado por la norma. Las leyes tienen este potencial por dos factores: primero, porque la obligatoriedad de cumplimiento juega como un fuerte incentivo para que los agentes ajusten sus conductas y decisiones a la norma (claro está, que esto variará de acuerdo a la capacidad de coerción que se tenga) y segundo, dados los costos de modificación que tiene una ley, resulta más difícil alterar el acuerdo y modificar los intereses que en esta se expresan” (negrilla por fuera del texto) (2). Pero en estos últimos años de gobierno, los costos financieros, morales y políticos, entre otros, al parecer nunca se consideraron; la improvisación caracterizó las decisiones y las motivaciones particulares, primaron en todo lo relacionado con la Ciencia y la Educación.

Desconocer lo hecho por otros y sacar del “sombrero” nuevas normas, leyes o disposiciones pareció ser el mecanismo que encontró el gobierno para mostrar resultados. Particularmente en estos últimos años de gobierno, Colombia padeció un claro “síndrome de Adán” derivado de una extraña y común mezcla de inmediatismo, desconocimiento del sector y algo de arrogancia. Derivado de este proceder, se prometió una inversión para Ciencia, Tecnología e Innovación-CTeI del 1 % del Producto Interno Bruto-PIB, en el 2018 (3). Pero esto resulta insignificante, si a políticas públicas nos referimos. La Ley 1286 que dio vida al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación-Colciencias y que fortaleció el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación-SNCTeI, no pudo cumplir siquiera sus primeros 10 años de existencia (4). Nunca fue evaluada como el mismo Estado lo obliga y fue “derogada” sin el más mínimo soporte técnico, sin evaluación, esa que debe llevarse a cabo de manera periódica, como la medida objetiva que permite la continuidad, modificación, sustitución o suspensión de la política y otros instrumentos conexos. “La evaluación de políticas públicas es el examen objetivo, sistemático y empírico de los efectos que las políticas y programas públicos tienen en relación con sus objetivos, en términos de las metas que se proponían lograr….la evaluación puede ser entendida como una practica seria de argumentación basada en una información pertinente, que permite opinar de una manera más acertada (con menos subjetividad) acerca de los eventos de acciones públicas. Su importancia es cada vez mayor cuando instituciones y gobiernos fundamentan su legitimidad en los resultados de sus actividades…. La evaluación ex ante también llamada a priori o de factibilidad, consiste en realizar un análisis de una política pública antes de su implementación, con el fin de determinar los posibles efectos de su puesta en marcha. Se trata entonces de un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisión, que consiste principalmente en pronosticar los impactos futuros causados por un proyecto, al analizar diversas opciones diseñadas, generalmente en función de su eficacia, su impacto previsible y su impacto en otras políticas publicas”.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, en el marco de las buenas prácticas de política pública por las que Colombia sería reconocida por la OCDE, es evidente que en el país se cuenta con muy buena teoría, pero con malas prácticas.

Para mayor ilustración, a continuación se relacionan algunos ejemplos de cómo la Ley 1286 y otros instrumentos de la gobernanza del sector de la Ciencia, la en su momento, anhelada ordenanza para fortalecer la CTeI, fueron despedazados por el propio gobierno y sus ministerios, sin que para ésto se siguieran los mínimos lineamientos establecidos para su modificación, remplazo o eliminación; como parte de las buenas prácticas de políticas públicas del sector.

1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo-MinCyT promovió la fusión del SNCTeI, con el de Competitividad, vía Plan Nacional de Desarrollo-PND 2015-2018. ¿Cuál fue la justificación para dicha integración? En el artículo 5 de la Ley 1286 (que transformó a Colciencias en un Departamento Administrativo), se le confirió a Colciencias la función de “rector del sector y del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, encargado de formular, orientar, dirigir, coordinar, ejecutar e implementar la política del Estado en la materia, en concordancia con los planes y programas de desarrollo”. Sin embargo, en el año 2015 mediante la Ley 1753, en su artículo 186, se le traslada dicha función a las Comisiones Regionales de Competitividad, quienes de ahí en adelante serían la “única instancia de interlocución con el Gobierno nacional para la implementación de la Agenda Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación”. En esa básica exposición de motivos, que soporta el artículo 186 de la Ley del PND, no se presenta ninguna justificación para haber integrado los sistemas de competitividad y CTeI. ¿Por qué se le quitó a Colciencias la responsabilidad sobre la implementación de la agenda de competitividad, si es esa una de las funciones descritas en el artículo 7 de la Ley 1286?. Las explicaciones son sobre todo anecdóticas y lejanas del tecnicismo que obliga la reforma de una ley. Era de esperarse que si en casi 9 años la politización de Colciencias limitó su función rectora, menos o nada lograrían en 4 años de gobierno, las Comisiones Regionales de Competitividad. El resultado de esta reforma legislativa fue la erosión de la institucionalidad, en detrimento de las funciones misionales de Colciencias. No era necesario un articulado en otra Ley. Con la simple comprensión del artículo 1 de la Ley 1286, y su puesta en marcha con instrumentos apropiados y justa financiación, en el marco de una política de Estado en CTeI, tendríamos otra realidad económica (Artículo. 1°. Objetivo general. El objetivo general de la presente ley es fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y a Colciencias para lograr un modelo productivo sustentado en la ciencia, la tecnología y la innovación, para darle valor agregado a los productos y servicios de nuestra economía y propiciar el desarrollo productivo y una nueva industria nacional). ¿Cómo se pudo acabar con un acto legislativo serio mediante el cual “se desarrollan los derechos de los ciudadanos y los deberes del Estado en materia del desarrollo del conocimiento científico, del desarrollo tecnológico y de la innovación”?.

También el MinCyT y el Departamento Nacional de Planeación-DNP, a través de la misma Ley 1753, en su articulo 12, propusieron crear “Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PCTI). Con el propósito de promover la transferencia de conocimiento, la transferencia y comercialización de tecnología, y el establecimiento de vínculos de colaboración entre los diversos actores del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otros, dentro de los ocho (8) meses siguientes a la expedición de la presente ley, Colciencias, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Departamento Nacional de Planeación, desarrollarán una estrategia para la promoción de Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PCTI) en el territorio colombiano”. Pero ¿Para qué duplicar uno de los objetivos del SNCTeI: el descrito en el numeral 3 del artículo 17 de la Ley 1286 (“Fomentar y consolidar, con visión de largo plazo, los centros y grupos de investigación particulares y de las Instituciones de Educación Superior, sean públicas o privadas, los centros de desarrollo tecnológico, los parques tecnológicos, los centros de productividad, las instituciones dedicadas a la apropiación social de la ciencia, la tecnología y la innovación”)? Más allá, de duplicar y reiterar metas vía leyes ¿cuántos parques científicos, tecnológicos y de innovación, se entregarán como resultado de la ejecución de este PND?. No será extraño que los entreguen, así sea nuevamente en el papel o, re-denominando entidades a las que les pondrían de prefijo “parque”.

2. El Ministerio de Educación Nacional-MEN asumió y suplantó funciones de Colciencias. Una vez reducida la institucionalidad, casi todos los ministerios asumieron funciones de competencia de Colciencias. Es innegable que la educación y la ciencia son interdependientes, que el pensamiento crítico y el conocimiento son improntas naturales de los procesos de éstas derivados. Sin embargo, la ausencia de presupuesto y las capacidades políticas de una de las últimas ministras de educación, se pusieron a prueba desde el MEN y se enfilaron a buscar recursos y, a planear estrategias del resorte de Colciencias. La razón: demostrar con indicadores, los logros que la OCDE había solicitado desde el 2013 para el ingreso de Colombia en esta organización (5). Con gran pericia, las funciones del ente rector del SNCTeI, descritas en los numerales 5 y 6 del artículo 6 de la Ley 1286 (“Propiciar el fortalecimiento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación, de competitividad y de emprendimiento, y la formación de investigadores en Colombia y promover el desarrollo y la vinculación de la ciencia con sus componentes básicos y aplicados al desarrollo tecnológico innovador, asociados a la actualización y mejoramiento de la calidad de la educación formal y no formal”) fueron asumidas por el MEN, donde se argumentó que se debía fortalecer el indicador “investigación” en las Instituciones de Educación Superior-IES. Colciencias tuvo que asumir el papel de segundón, aunque mediáticamente se aparentaba que todo era producto de la interacción de varios ministerios. Lo paradójico fue que simultáneo al desvío de 1.3 billones de pesos del Fondo de Ciencia y Tecnología del Sistema General de Regalías-SGR, para vías terciarias y no para la Ciencia, el país en cabeza del MEN, se endeudaba con el Banco Mundial para financiar la Ciencia. 160 millones de dólares fueron destinados, para financiar proyectos y becas doctorales a través de un programa denominado Colombia Científica. De no haberse cambiado la destinación de los 1.3 billones que eran para CTeI, tres “Colombias Científicas” se hubieran financiado sin créditos externos. ¿Pero en qué condiciones se diseñaron los instrumentos para entregar esos recursos?. La carencia de la evaluación de la Ley 1286 (sus instrumentos y la política de educación superior referente al posgrado), conllevó a que con los recursos del empréstito se siguiera promoviendo el éxodo de colombianos hacia universidades extranjeras (en la lista de las mejores 500 en el ranking de Shangai). Esto no tendría nada de malo, de no ser porque en el país se tienen hoy más de 250 programas de doctorado a los que no están llegando los estudiantes, ante la ausencia de recursos para los proyectos y por supuesto, ante la carencia de financiación para las becas. Hace 20 años se justificaba la formación en el exterior, porque Colombia no contaba con más de 10 programas doctorales. Sin embargo, los mismos procesos de acreditación del MEN han promovido la apertura de programas del máximo nivel de formación, que están siendo menoscabados vía desfinanciación. La inversión en becas y proyectos logrados entre el 2010 y el 2012 conllevaron a titulación de 1491 doctores en Colombia (615 graduados en 2016), para los años 2021 y 2022 la caída en el número de graduados de programas de doctorado nacionales será vertiginosa; ¿con qué se le justificará en ese momento a la OCDE, ese indicador tan bajo (difícil de maquillar)?

3. El Ministerio de Salud y Protección Social promovió el uso del Fondo de Investigación en Salud-FIS para pagar obligaciones prestacionales de residentes médicos. Los reclamos justos de la comunidad médica buscando el cumplimento de lo expuesto en el parágrafo primero del articulo 193 de la Ley 100 (“Los convenios docente-asistenciales que se realicen con ocasión de residencia o entrenamiento de profesionales de la salud en diferentes especialidades que impliquen prestación de servicios en las instituciones de salud deberán consagrar una beca-crédito en favor de tales estudiantes y profesionales no menor de dos salarios mínimos mensuales. Al financiamiento de este programa concurrirán el Ministerio de Salud y el ICETEX conforme a la reglamentación que expida el Gobierno) llevaron a la búsqueda de recursos para cumplir esta obligación. El FIS uno de los fondos más estables co-administrado entre el Ministerio de Salud y Colciencias fue creado en el año 2001 y se sostiene con el 7 % de “los recursos obtenidos, por la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del loto, la lotería pre-impresa y la instantánea”. Cada año, las convocatorias que ofrece Colciencias para financiar los proyectos del Programa Nacional de CTeI en Salud, están soportadas en los recursos del FIS; es quizá de lo poco que en Educación y Ciencia se podría considerar una política de Estado en Colombia, más que por una sólida base conceptual, porque ha sido un recurso sostenido en el tiempo, al margen del gobierno de turno. Sin embargo, en el FIS había recursos para salud y se recurrió a restar del presupuesto de investigación en salud, el aporte al pago de residentes médicos. En sentido estricto, los residentes médicos -salvo algunas especialidades- no tienen en el marco de su formación, la responsabilidad de desarrollar proyectos que conduzcan a la generación de nuevo conocimiento. Aun así, con modificaciones normativas, se desvío el 60 % de los recursos del FIS para cubrir esta justa demanda de los especialistas médicos en formación. La Ley 261 de 2017 fue aprobada y los residentes contarán con los pagos necesarios procedentes del presupuesto nacional (incluidos los recursos del FIS). Se dio de esta manera solución a un problema laboral de las Entidades Prestadoras de Salud-EPS, usando buena parte del recurso de la investigación científica en salud; recursos destinados a cubrir los salarios de quienes les prestan sus servicios, principalmente a éstas. A este nivel y dentro de las funciones misionales de Colciencias, la contemplada en el artículo 7 de la Ley 1286 (“Promover la formación del recurso humano para desarrollar las labores de ciencia, tecnología e innovación, en especial en maestrías y doctorados, en aquellos sectores estratégicos para la transformación y el desarrollo social, medio ambiental y económico del país, en cumplimiento del ordenamiento constitucional vigente”) no tiene alcances sobre las especialidades médico-quirúrgicas. Es incongruente que a Colciencias se le desconozcan y suplanten sus funciones, pero se le “convoque” a participar en lo que no es su directa responsabilidad.

4. El Ministerio del Trabajo propuso la creación de maestrías técnicas desde el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA. Nuevamente olvidando que dentro de las funciones misionales de Colciencias está el promover la formación de recurso humano, en especial maestrías y doctorados (artículo 7 de la Ley 1286) el Ministerio de Trabajo se dio en el 2017, a la tarea de salvar las reformas de “política pública” en educación, que inconsultas, fueron promovidas por el MEN a través del PND. En el artículo 58 de la Ley 1753 de 2015 se propuso la creación de un “Sistema Nacional de Educación Terciaria (SNET), conformado por toda aquella educación o formación posterior a la educación media, cuyo objeto es promover el aprendizaje a un nivel elevado de complejidad y especialización”. Pese a que en ese mismo articulado se plantea que dicho sistema “no modifica lo dispuesto por el artículo 16 Ley 30 de 1992”, sobre la naturaleza de las IES, el artículo 12 de dicha Ley 30 refiere que “Los programas de maestría, doctorado y post-doctorado tienen a la investigación como fundamento y ámbito necesarios de su actividad”. Cierto: no modifica esos artículos de la Ley 30, pero propone la redefinición del título de maestría. Esta contradicción no se hubiese generado, de haberse considerado la función misional de Colciencias y su alcance en la promoción de la formación del recurso humano en especial en maestrías y doctorados. De haberse convocado a Colciencias a la estructura de esta ley, se habría dado mayor ilustración sobre el significado de la “Investigación como fundamento”. Por lo anterior, no es lógico que como requisitos para acceder a la maestría técnica en el SENA, baste acreditar título de profesional, o de tecnólogo o de técnico profesional. Las bases a nivel de conocimientos no son las mismas y por ende, su proyección laboral será diferente. Más aún, quién querrá estudiar una carrera profesional si en menos de la mitad del tiempo, partiendo de una formación técnica profesional, tendría un título de maestría. Algo así como la “promoción automática” en el posgrado. Los necesarios cambios curriculares para la formación técnica y tecnológica que dirijan los balances entre el saber, el conocimiento y, el hacer, las destrezas, no se resuelven vía decreto. Quizá el incremento de los números crudos, para resolver el bajo número de egresados de doctorados y maestrías (para ingresar a la OCDE), sean una solución momentánea, pero los costos de una formación “rápida” como la planteada en ese proyecto de decreto, tendrían consecuencias negativas.

5. El Ministerio de Hacienda promovió una Reforma de 360º al Fondo de Ciencia y Tecnología del Sistema General de Regalías. Los fuertes reclamos de la comunidad científica y académica del país ante el desvío de los recursos remanentes del SGR (1.3 billones) fueron contenidos con el anuncio de la reforma constitucional de las regalías, aprovechando el mismo recurso usado para su cambio de destinación: el fast-track. Luego de haber mostrado con extrema ilustración, las deficiencias del SGR en lo referente a Ciencia y Tecnología, desde su puesta en marcha, acceder a convocatorias públicas y lograr que quien propone el proyecto, sea quien lo ejecute, parecían logros relevantes. Sin embargo, se sabía que la tarea no sería sencilla; la esperada oposición de los Departamentos por “sus” recursos era fácil de predecir. Sin embargo, en el marco del Proceso de Paz, se logró la modificación del artículo 361 de la Constitución Política de Colombia (“Los programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, serán definidos por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, a través de convocatorias públicas abiertas y competitivas, articuladas con los correspondientes planes de desarrollo. Para la presentación y ejecución de los proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados serán ejecutados por las entidades que los presentaron en la convocatoria”). Era lógico también que la reglamentación de esta reforma constitucional, se lograra por la vía del Decreto-Ley, es decir, a potestad del presidente Santos, sin necesidad de tramitar la Ley reglamentaria por el Congreso. No obstante, esta fue la única reforma constitucional asociada con el Proceso de Paz, que se postergó para ser tramitada a manos de los congresistas; volvía así a aparecer la preocupación por parte de los gobernadores (y de los científicos). Llamativamente y contrario a lo esperado, no hubo mayor oposición por parte de los congresistas y fueron aprobadas en primera instancia, las leyes 201-Senado y 219-Cámara. En otras palabras, este acto legistalivo sería aprobado con facilidad, porque no conllevaría a los cambios fundamentales, conducentes a resolver los problemas ampliamente descritos entre otros, por la Contraloría General de la República. El poder sobre el recurso sigue residiendo en las gobernaciones a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión-OCAD y no se plantean estrategias para eliminar las causas de la corrupción relacionada con el SGR. En otras palabras, los anuncios mediáticos sobre los “sustanciales” cambios en las regalías para la Ciencia no se dieron y Colombia sigue entonces, a la espera de una reforma estructural a las regalías, donde Colciencias tenga el control integral de las de CTeI. Hoy, ni siquiera hace parte de la comisión rectora del SGR. Sacaron a Colciencias y para eso no hizo falta ninguna ley; hubiera sido suficiente algo de conocimiento y respeto institucional.

6. El Senado de la República está tramitando un proyecto de Ley para autorizar a institutos o centros de investigación o estudios y academias, para desarrollar programas de doctorado. Como si el problema fuera falta de instituciones y no de políticas y de recursos, una honorable senadora de la república, decidió presentar el proyecto legislativo 108-Senado de 2017, con el fin de aumentar el número de doctores, para alcanzar los niveles de la región. La búsqueda de indicadores, desconociendo las políticas públicas y las responsabilidades institucionales, han hecho que iniciativas como ésta sean propuestas en ausencia de la mínima opinión de Colciencias.

Muy seguramente si, los recursos invertidos en tratar de convencer a las comunidades académicas que esos planteamientos eran producto de un análisis técnico, hubieran sido direccionados a estudios serios y sobre todo participativos con los actores del SNCTeI y los resultados serían otros. Se esperaba en los sectores de la Ciencia y la Educación que las necesarias reformas o propuestas de políticas públicas para CTeI hubieran sido llevadas a cabo con los mínimos que permite la democracia participativa, en donde los integrantes del sector, hicieran verdaderos aportes desde su conocimiento y experticia, sin embargo, la participación fue marginal. Todo lo anterior sin contar con el presupuesto destinado a consultorías, elaboradas por expertos -extranjeros-, que por lo general llevaron a decisiones para empezar de ceros. Colombia luce como un país sin historia, con funcionarios mesiánicos que hablan de “construir sobre lo construido”, pero que en realidad parecieran destruir lo construido, bajo una gran improvisación.

Otras instituciones públicas y privadas han hecho bullying a Colciencias (como lo ha denominado el HR Iván Agudelo), y con éste, han afectado a todos los actores que hacen parte del SNCTeI. Se podrían relacionar otros tantos modos que han conducido a la pérdida paulatina de la institucionalidad, sin embargo, las aquí descritas, permiten justificar la necesidad de un Ministerio de Ciencia y Tecnología para Colombia, que estando a la misma altura de los que le han quitado a Colciencias las responsabilidades como rector del SNCTeI, se dé a la tarea de liderar la política pública del sector (6). Y de hacer toda la pedagogía necesaria para que se comprenda que los resultados “mágicos” no existen y que sólo con políticas de Estado consolidadas (artículo 3 de la Ley 1286) se alcanzarán los objetivos planteados en el 2009, esos que nos llevarían a una economía basada en conocimiento:

1. Incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad del país para dar valor agregado a los productos y servicios de origen nacional y elevar el bienestar de la población en todas sus dimensiones.

2. Incorporar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación a los procesos productivos, para incrementar la productividad y la competitividad que requiere el aparato productivo nacional.

3. Establecer los mecanismos para promover la transformación y modernización del aparato productivo nacional, estimulando la reconversión industrial, basada en la creación de empresas con alto contenido tecnológico y dando prioridad a la oferta nacional de innovación.

Con seguridad este gobierno será muy recordado cuando se deban emprender los esfuerzos para recomponer el camino y recuperar los años perdidos. Y aunque se espera no extrañarlo, sigue la incertidumbre por lo venidero, pues los programas de los sucesores del presidente Santos, parecen seguir sus pasos en Ciencia y Educación: eslóganes vacíos y promesas de resultados (sin señalar los cómos).

Revista XXV No. 2 de 2018

Colciencias y el síndrome de Adán del gobierno Santos

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